Likestillings- og diskrimineringsloven: Forskere vil ha mer statlig kontroll av arbeidsgivere

Denne artikkelen ble opprinnelig publisert hos Kilden kjønnsforskning.no.

I januar i år fikk vi en ny likestillings- og diskrimineringslov i Norge. Etter mye politisk debatt ble fire lover på diskrimineringsfeltet slått sammen til en, og Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) fikk en veileder- og pådriverrolle, mens diskrimineringsnemda ble eneste instans for klager. 

Målet med lovene er å sikre reell likestilling. Et av stridsområdene da den nye likestillings- og diskrimineringsloven kom på plass var hvordan arbeidsgiveres plikt til å jobbe aktivt for likestilling skulle utformes, og om de skulle ha en plikt til å redegjøre for dette arbeidet.

– Aktivitets- og redegjørelsesplikt etter likestillings- og diskrimineringsloven er et viktig redskap for å oppfylle kravet om reell likestilling, sier Anne Hellum. Hun er professor i juss ved Institutt for offentlig rett, Juridisk fakultet, Universitetet i Oslo.

Dette er ikke alle enige i. Regjeringen ville fjerne redegjørelsesplikten, som ifølge tidligere barne- og likestillingsminister Solveig Horne var unødvendig byråkratisk. Flertallet i Stortinget var ikke enige. Etter flere feilslåtte forsøk på å vedta å bevare denne plikten, har Stortinget nå anmodet Barne- og likestillingsdepartementet om å styrke både aktivitets- og redegjørelsesplikten, sammenlignet med dagens lovgivning. Svaret har kommet, i form av et forslag som er på høring frem til 5. oktober. 

Nødvendig å styrke pliktene

Sammen med kollega Vibeke Blaker Strand er Anne Hellum blant dem som i disse dager leverer et høringssvar til departementet.

– Jeg har blitt kontaktet av flere enkeltpersoner og mange organisasjoner som er forvirret. Derfor har vi prioritert dette, sier hun.

Hun er positiv til at pliktene skal styrkes, og understreker at dette er del av Norges internasjonale forpliktelser, blant annet til FNs kvinnekonvensjon (CEDAW).

– At det stilles krav til organisasjoner, myndigheter og arbeidsgivere om å jobbe for likestilling, og at det kontrolleres at de faktisk gjør det, er avgjørende for å sikre likestilling. Vernet et enkeltindivid kan påberope seg hvis det blir diskriminert, fanger ikke opp mønstre for ulikhet og historiske sammenhenger som har gjort enkelte grupper mindre likestilt.

Helga Eggebø, sosiolog og forsker 2 ved Nordlandsforskning, satt i Likestillingsutvalget ledet av Hege Skjeie i perioden 2010–2012. De utredet norsk likestillingspolitikk og i to utredninger vurderte de tilstanden for likestilling, og foreslo forbedringer. Mye av notatet som presenterer lovforslaget, tar utgangspunkt i disse forslagene. Eggebø påpeker at lovforslaget plasserer seg innenfor samme ramme som utvalget jobbet ut fra: prinsippet om mainstreaming, eller likestillingsintegrering.

– Hvis det skal bli vei i vellinga kan ikke likestilling settes ut til noen spesielt interesserte, alle må jobbe for det, forklarer hun.

– Og hvis alle er enige om dette, så kan disse pliktene være nøkkelen. For å få has på diskriminering må alle jobbe aktivt på sitt område. Det holder ikke å bare ha et klagegrunnlag.

Hør podkast om integreringsprinsippet: Kjønnsavdelingen 12 - Hvem tar ansvar for likestillingen?

Endring i to lover

To lover er sentrale for likestillingsområdet. Selve likestillings- og diskrimineringsloven, men også diskrimineringsombudsloven. Den første sier hva de aktuelle pliktene skal innebære, den andre hvem som har ansvar for at de følges. I forslaget skal begge endres. Departementet skisserer tre modeller for hvordan dette skal gjøres.

I en modell skal likestillingsarbeid være del av HMS, noe som krever endringer i arbeidsmiljøloven, og gir ansvaret for å påse at pliktene overholdes til Arbeidstilsynet. En annen modell innebærer at større selskaper og offentlige myndigheter blir pålagt å opprette et likestillingsutvalg som jobber med likestilling i organisasjonen. Her skal LDO veilede og kontrollere.

– Forslaget om likestillingsutvalg er litt pussig. Å ha et likestillingsutvalg er ikke et enten-eller-spørsmål. Det er heller ikke i tråd med integreringsprinsippet å parkere likestillingsarbeidet i et utvalg for spesielt interesserte, sier Helga Eggebø.

Selv anbefaler departementet en tredje modell: samfunnsansvarsmodellen.

– Jeg foreslår at likestillingsarbeid skal være en del av virksomheters samfunnsansvar. Plikten til å redegjøre for aktivt likestillingsarbeid forankres i regnskapsloven. Dette sikrer en god balanse mellom behovet for å styrke aktivitets- og redegjørelsesplikten opp mot behovet for å forenkle hverdagen for næringsdrivende og at ordningen blir ubyråkratisk, sier Barne- og likestillingsminister Linda Hofstad Helleland på departementets nettside.

– Det er to motstridende syn på aktivitetsplikt og samfunnsansvar. Det ene er frivillighet og forenkling, den andre går på samfunnskontroll, innsyn og demokrati.

I notatet presenteres dette forslaget som en oppfølging av Skjeie-utvalget.

– Det er en sannhet med modifikasjoner, påpeker Eggebø.

Eggebø ser likevel denne modellen som det beste alternativet, med mange paralleller til de lovendringene utvalget foreslo i sin utredning.

– Her skal aktivitetsplikten gjelde generelt for alle, men konkretiseres for store selskaper, og for det offentlige.

Hvilke plikter et privat selskap har, kommer an på hvor mange ansatte de har. Alle skal ifølge forslaget ha en generell aktivitetsplikt, hvor de skal jobbe «aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering …» Men de konkrete oppgavene i lovforslaget gjelder for alle offentlige virksomheter og private virksomheter som har flere enn 50 ansatte. Har et selskap mellom 20 og 50 ansatte, kan arbeidsgiver eller fagforening kreve at selskapet skal ha slike konkrete oppgaver.

Redegjørelsesplikten, altså kravet om å dokumentere hvor likestilt virksomheten er, og hva organisasjonen gjør for å oppnå mer likestilling, skal etter forslaget gjelde alle offentlige virksomheter, alle regnskapspliktige foretak, og private selskaper med mer enn 50 ansatte. For de med mellom 20 og 50 ansatte avhenger det om de har gått inn for å følge de konkrete aktivitetspliktene. I Norge har 98 prosent av selskapene færre enn 50 ansatte, og det er dermed de færreste arbeidsgivere som får mer likestillingsarbeid dersom forslaget blir vedtatt.

Plikt til å jobbe for likestilling

Departementet vil endre lovteksten for å oppfylle modellen for samfunnsansvar. De foreslår her at arbeidsgivere skal jobbe for likestilling på fire måter: undersøke risiko for diskriminering og hindre for likestilling, analysere årsakene til disse, iverksette tiltak for å motvirke diskriminering og bidra til likestilling og mangfold, samt vurdere resultatene av dette arbeidet (se fullstendig tekst i faktaboks til høyre). Utvalget Helga Eggebø satt i foreslo også konkrete aktiviteter.

– Forskning viste at arbeidsgivere hadde veldig lite kunnskap om hva de daværende pliktene betydde i praksis. Det ble sett på som papirplikter, få anstrengte seg for å gjøre noe. Vi ville gi pliktene mer konkret innhold og foreslo sju punkter.

Disse var å fastsette mål for arbeidet, identifisere barrierer, utarbeide lønnsstatistikk fordelt på kjønn, kartlegge ufrivillig deltid, forebygge diskriminering og trakassering og holde oversikt over ansvarsfordeling (se faktaboks til venstre for fullstendig tekst).

– Vi foreslo å gå gjennom praksis og kultur og identifisere barrierer for likestilling. Det er ganske konkret og lett forståelig. I det nye forslaget sier de man skal undersøke om det finnes risiko for diskriminering. Hva betyr det? Jeg mener det er mer utydelig, og vanskelig å få grep om hva man konkret skal gjøre.

– Vi foreslo også at man skulle holde oversikt over hva som ble gjort. En tydelig analyse vi gjorde var at likestilling ble ansett som alles jobb, men ingens ansvar. Derfor blir det punktet så viktig, fordi det besvarte problemet. Her er det ikke foreslått noe tilsvarende. 

Les mer om Skjeie-utvalget: Fallitterklæringen

Svekket rettstilstand for kvinner

Anne Hellum har studert det endelige forslaget til nye lover.

– Vi ser på hvordan det korresponderer med internasjonale forpliktelser, dagens rettstilstand og tidligere lovverk, sier hun.

–  Individvernet har blitt svekket med reformene av diskrimineringsombudsloven. Nå må du ta saken din direkte til nemda, der du tidligere kunne få lavterskelhjelp hos Likestillings- og diskrimineringsombudet. Det gjør at det er en høy terskel for å påberope seg vernet, og derfor blir det strukturelle vernet i form av aktivitets- og redegjørelsesplikt grunnleggende for å oppnå reell likestilling, sier Hellum.

I sitt høringssvar vurderer Hellum og Blaker Strand om forslaget svekker eller bedrer rettstilstanden for kvinner, sammenlignet med hvordan lovverket så ut i 2013.

– FNs kvinnediskrimineringskomite har påpekt at Norge har en plikt til å opprettholde 2013-nivået. De var klare i sin kritikk av at redegjørelsesplikten ble fjernet, og ba Norge om å styrke det strukturelle vernet. Dette forslaget løfter oss ikke tilbake til 2013 når det gjelder kvinners rettsstilling.

Hellum er ikke tvil om at det må være plikter for aktivitet og redegjørelse.

– Uten pliktene blir det for eksempel vanskelig for fagorganisasjonene å få innsyn. Sterke parter i arbeidslivet kan lage en praksis for hvordan det skal gjøres, som kan bli udemokratisk, fordi arbeidstakerne eller offentlige instanser som LDO ikke kommer til, sier hun.

– Det er to motstridende syn på aktivitetsplikt og samfunnsansvar. Det ene er frivillighet og forenkling, den andre går på samfunnskontroll, innsyn og demokrati.

Juristene har merket seg en bedring når det gjelder offentlige myndigheters ansvar.

– Departementet foreslår å konkretisere offentlige myndigheters aktivitetsplikt, inkludert å forhindre vold og seksuell trakassering. Slik følger de opp både Istanbul- og Kvinnediskrimineringskonvensjonen, som sier det er myndigheters ansvar, både som arbeidsgiver, myndighet og tjenesteyter, forklarer Hellum.

– Det er positivt. Tidligere har det offentliges aktivitetsplikt vært begrenset til funksjonen som arbeidsgiver.

– Vi hadde savnet at det ble sagt noe om gjeninnføring av likestillingsinstruksen, som gjaldt plikten til å utrede likestillingsspørsmål. Den falt bort med denne regjeringen og FNs kvinnediskrimineringskomite har påpekt at det burde gjeninnføres.

Helga Eggebø er kritisk til et annet punkt som angår offentlige myndigheter:

– Vi foreslo et punkt om at man skal motarbeide fordommer. Jeg kan forstå at det er komplisert, men at stater skal motvirke stereotypier er for eksempel sentralt i kvinnekonvensjonen. Det kan innebære at informasjonsmateriell fra staten unngår stereotypier, noe som hadde vært bra.

Håndheving blir ikke styrket

Frem til 2017 håndhevet ombud og nemd begge de aktuelle pliktene. LDO ga veiledning og gjorde sporadiske kontroller. Fant de arbeidsgivere som ikke utførte sine plikter, tok de det til klagenemda. Nemda avgjorde om plikten var oppfylt, og ga pålegg til kommunene om hva de skulle gjøre. Med loven fra januar ble det slutt på at LDOs mulighet til å gjøre kontroller. I det nye forslaget er mer ansvar flyttet tilbake til ombudet, mens nemda ikke skal ha noe ansvar for å håndheve arbeidsgiveres plikt til å redegjøre for arbeidet med likestilling eller forebygging av diskriminering eller trakassering.

– Det er bra at ombudets veiledning skal styrkes gjennom flere årsverk, sier Anne Hellum.

– Men det nye er at dersom de ser at en arbeidsgiver ikke følger redegjørelsesplikten, da kan de bare gi veiledning. De vil ikke kunne bringe saker for nemda ettersom det i høringsnotatet foreslås å unnta redegjørelsesplikten fra nemndas kompetanse. Her er vi tilbake til frivillighetsprinsippet. Dermed svekker det dagens rettstilstand.

– Vi anbefaler at nemda gis kompetanse til å behandle saker som gjelder redegjørelsesplikten, understreker hun.

Eggebø mener forslaget om håndheving er mangelfullt på flere områder:

– Departementet er opptatt av at veiledning er bra og viktig – men det er ikke noe ris bak speilet. Sanksjoner som et siste steg er viktig. Hvis du kan klage til nemda, kan de si at dette er for dårlig og true med tvangsmulkt. Hvis du vil ha veiledning, og det ikke er ressurser til det, og det heller ikke er sanksjoner, hva skjer da?

#metoo har fått følger

I høringsnotatet er seksuell trakassering gjennomgående spesifisert som del av det arbeidsgiver skal forebygge aktivt.

– Jeg tolker det som en konsekvens av #metoo, sier Helga Eggebø.

Men det er altså ikke noen sanksjoner i vente, dersom de ikke overholder denne plikten. Anne Hellum mener forslagene legger for mye opp til frivillighet.

– Arbeidsgiversiden får mye makt etter denne loven. Mange vil gå foran, men ikke alle.

Hun foreslår at alle arbeidsgivere skal redegjøre for kjønnslikestilling.

– Forslaget om å gjeninnføre redegjørelsesplikten styrker loven for andre diskrimineringsgrunnlag enn kjønn. Men det er en klar svekkelse av kjønnslikestilling sammenlignet med 2013-loven. Etter likestillingsloven av 2013 skulle alle arbeidsgivere, små som store, redegjøre for kjønnslikestillingsarbeidet. Vi kan ikke se at det er opprettholdt, sier Hellum.

– Det foreslås å bringe de andre diskrimineringsgrunnlagene opp på nivå med kjønnslikestilling, men samtidig trekker man kjønnslikestilling ned. Rettighetene burde være universelle, ikke uniforme. Det vil si at rettigheter må utvikles i tråd med diskrimineringsgrunnlagets særpreg. Her gjør man et uforholdsmessig stort inngrep i eksisterende vern mot kjønnsdiskriminering etter norsk og internasjonal rett.

Hun understreker at dette er et felt som er rettslig komplisert, og at det også gjør forslagene kompliserte å forstå for høringsinstansene. Eggebø er enig:

– Som jeg leser det var vårt forslag bedre, og det plasserte også ansvar. De skriver mye om hvor enkelt dette skal være å forstå. Men det de foreslår er kanskje mer uforståelig. Det er også en svakhet ved høringsnotatet at de ikke evner å få frem hva som er bakteppet – nemlig den utfordringen vi har, sier hun.

– Jeg håper departementet gjør en grundig prosess når de går gjennom svarene og er åpne for det de ikke har tenkt på selv.